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摘要
      中国目前的中央与地方关系为何种状态?为什么1990年代开始的财政集权并没有带来中央集权的加强?为什么最严格的土地管理制度不能控制住地方政府的经营行为?地方政府是在与中央政府博弈吗?其博弈的方式又是什么?这些问题是本文研究的主题。
      中国在改革开放以前，由于真正的国家所有制，或者说中央政府垄断制，中央与地方之间是一种典型的“委托—代理”关系，两者之间权力的动态调整表现为“一收就死，一放就乱”的零和博弈。资源和权力的高度凝聚性压缩了地方政府自主行为的空间，此时的中央地方的互动就如同一场拉锯战，呈现出“你多我就少，你少我就多”的局面。改革开放以后，分权让利使得地方成为独立的利益主体，由于产权的地方化和产权的消散，很多资源已经由中央掌控下放到地方，地方因此拥有更多权力去攫取财政收入，这个过程造成了严重的外部性和腐败问题。中国官僚体制的金字塔结构使得中央政府必须承担这些外部性和腐败带来的负面结果。由于中央政府在实际上拥有制定全国性规范和制度的权力，因此它为了获得政治稳定和历史评价这些收益，会对地方政府的行政程序、行政行为进行不断规范和界定，并推动现有管理制度向更完善的方向发展，为市场化改革提供制度性保障。对此，地方的反抗能力是极为有限的，因为地方主要官员的升迁都掌握在中央手中。
      但是，奇特之处在于，每当中央把某一领域的权力上收，或者制定更为严厉的政策来削弱地方的自由裁量权时，地方政府虽然不得不执行，它却可以通过掌控的资源开辟新的攫取领域。就目标而言，政策变迁达到了良好效果。但是从整体上看，地方政府的攫取行为并没有被扼制，只是转移了而已。这就逼迫中央进一步推动政策变迁，不过，这种变迁无疑是有时滞的，它经常滞后于地方政府的攫取行为。这就好像中央在不断驱赶地方政府寻找新的攫取领域。于是就形成这样一个局面:中央一直在推行制度化，打击地方政府的攫取行为和腐败行为，但是每次发出的重拳又好像打不在节骨眼上，能被地方所规避。在这种情况下，简
单地说中央强还是地方强已经没有意义，因为权力不再是在中央和地方之间零和分配的。即使中央收权，地方还是利用信息优势和产权资源寻找新的攫取领域，而不会像计划经济时代那样，立即变得手足无措，丧失权力。中央政府迫于较高的代理成本，也不可能对地方所有行为进行监督。地方新选择的行为仍然能保证其收益，当然这也带来巨大的外部性和腐败行为。
      造成这种政策“挪移”现象的根本原因在于中国改革的渐进性，也就是制度变迁的渐变性。由于制度变迁有很强大的“路径依赖”，改革初期中央和地方关系的弹性和非制度化，赋予了地方在改革的整个过程中的机会主义的可能。这使得政策变迁的每一步之间在连续性上出现断裂。因此，制度变迁的绩效不仅根据单个制度来衡量，更需要从整体上予以判断。在这个意义上，中国的渐进改革需要一个整体性的思路和框架;解决中央和地方之间的纠葛，也鱼需一个整体性的思维。
      就土地问题而言，1980年代以来，中国土地管理政策变迁的两个主题就是有限市场化和土地保护，前者力图通过土地使用权的有偿出让和土地市场的建立来盘活土地资产，不仅为政府提供财政收益，也运用市场调节手段合理配置土地资源，这个过程是一个分权化的过程，其中地方政府的利益和权力都在扩大;土地保护政策则意在控制耕地保有总量，控制农用地非农化的速度，防止因土地粗放型供应导致的宏观经济过热，实现土地资源的可持续利用。这两个主题之间是存在一定的张力的。有限市场化改革加以中国特定的土地产权结构，使得地方政府将土地视为发展经济和攫取财政收益、个人利益的来源，其行为日益异化，在很大程度上成为“经营型政府”，内生为土地市场的主体之一，并在粗放型供地过程中将部分成本外部化，转移给中央政府和社会公众。这就直接导致耕地存量资源的迅速下降、征地问题丛生、城市房价居高不下，土地腐败泛滥等严重后果。地方的“向上、向下卸责”行为逼迫中央政府承担所有的严重后果，因此从1990年代后期开始推行土地保护和调控政策，力图通过计划土地供应量、加强用途管制、上收征地审批权限、实行垂直领导等方式实行土地管理集权化，遏制地方政府的“攫取之手”。但是，这个过程本身就是充满了规制与反规制、博弈互动的过程。中央与地方之间行为互动的过程也是土地调控制度不断变迁的过程，控制和反控制成为推动制度变迁的主要动力。